2015年12月，上海浦东新区率先开展“证照分离”试点;2017年9月，国务院在10个自贸试验区复制推广上海市改革试点成熟做法。

会议决定，按照该放给市场的放足放到位、该政府管的管好管到位的要求，从今年11月10日起，在全国对第一批上百项涉企行政审批事项推进“照后减证”。

“当前经济发展困难较大，在全国有序推开‘证照分离’改革有利于提振投资信心，有利于‘双创’，优化营商环境。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。

多举措推进“照后减证”

对外经济贸易大学法学院助理教授孔祥稳介绍，所谓“照”一般指营业执照，是市场主体资格的证明;“证”则是指市场主体在从事特定活动时，由行政机关依法审查准予后颁发的许可证书，如食品药品的生产、经营许可证等，是特定行业的从业资格。

“我国以前实行‘先证后照’，2013年后改为‘先照后证’，这不仅仅是简单的次序调整，而是在切实落实简政放权。”刘俊海告诉21世纪经济报道。

孔祥稳介绍，“证照分离”是对“先照后证”和“多证合一”等商事制度改革的持续深化，旨在减轻市场主体的审批负担，解决实践中出现的“办照容易办证难”、“准入不准营”等问题，其核心是继“先照后证”之后的“照后减证”。

国务院常务会议决定，对不必要设定审批、市场机制能够有效调节、可由行业自律管理的事项直接取消审批或改为备案，并加强市场经营过程的监管。

浦东新区在“证照分离”试点中首批清理出了116项行政审批，取消了旧机动车鉴定评估机构审批、户外广告登记等10项。

会议决定，对目前不能取消审批、但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项实行告知承诺制，由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营，发现与承诺不符的依法撤销审批决定并从重处罚。

实行告知承诺制后，有关部门会先行批复许可证，企业部分缺省材料在约定期限内提交。

会议还决定，对涉及公众健康和安全等不宜采取告知承诺方式的审批事项，要优化准入服务，分门别类减少申报材料和环节、压缩审批时限、提高透明度，为创业创新主体进入市场消除障碍。

加强事中事后监管

在推行“证照分离”改革的地区，改革红利已开始惠及企业。

福州市市场监管局将原有的药品零售企业经营许可筹建审批、药品零售企业经营许可、药品经营质量管理规范(GSP)认证三个事项合并审批一项，办理时限由原来的31个工作日缩减为15个工作日，提交材料由3次22份简化为1次13份，费用减免了3500元。

针对建筑公司申请增加“装饰装修建筑玻璃幕墙”等资质，按先前的规定，须提交4大类18项材料，包括公司所有技术工人的身份证、职业技能证书原件等，“证照分离”改革该项实行“告知承诺制”，只需提交13项核心材料，签署“告知承诺书”，通过企业信用担保，就可先行办理资质增项。

复制浦东新区经验之外，各地也在探索在地化的改革举措。天津市政府办公厅近日印发《进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》，天津将改革典当行及分支机构经营许可管理。允许外国投资者在自贸试验区内投资设立典当企业，设立条件、监督管理与内资典当企业保持一致，参照《典当管理办法》进行管理。

国务院会议强调，推进“证照分离”改革，在放宽准入的同时要把更多力量放到创新和强化事中事后监管上，加强公正监管。

“‘证照分离’改革能否成功，一定程度上取决于事中事后监管能否跟得上。在监管能力不足的情况下取消审批，很可能有损交易安全。P2P爆雷、区块链发币乱象等，都说明目前的事中事后监管还不到位。加强事中事后监管与放松事前审批，应该是‘你强我弱’的关系”刘俊海说。

“将监管重点从事前审批转向事中事后监管，意味着监管思路和监管方式的整体转变。这在一定程度上倒逼了监管机关转变监管思路，要求监管机关熟练运用柔性监管、过程监管、动态监管等新的监管手段，在法治框架内构建更为良善的制度。”孔祥稳告诉21世纪经济报道。

对于清理各种奇葩证明问题，会议指出，各地区、各部门要在前期清理证明事项取得初步成效的基础上，把索要证明的单位作为下一步清理工作重点，从源头上减少证明事项。群众办事时，法律法规未作规定的不得索要证明，对确需在法律法规规定外提交的证明要由索要单位列出清单并经司法行政部门核准。对必须提交的证明事项推广告知承诺制。坚决纠正任意索要证明等问题。

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